政策解读|典型海绵试点城市建设经验与启示

2015年，我国以试点方式正式启动全国性的海绵城市建设，济南、武汉、厦门等16座城市成为首批建设试点地区，先行获得国家财政亿元支持探路海绵城市建设;2016年4月，入围第二批海绵城市建设名单的城市包括北京、天津、上海等14座城市。按当前国家海绵城市的建设规划，预计到2020年，全国658个城市建成区的20%以上面积需达到设计标准;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求[1]。各试点城市也积极响应，发布了更加具体的政策要求，海绵城市建设如火如荼。然而海绵城市建设是一个动态发展的过程，随着海绵城市建设的推进和深入，海绵城市建设重点也应随之转变。本文基于典型试点城市的政策，结合建设现状，从政策法规体系、标准体系、监测及信息化等方面总结建设经验并对现阶段海绵城市建设给出建议，希望为我国海绵城市建设提供参考。

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国家主管部门政策

2013年12月，中央城镇化工作会议提出要建设具有自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，中央以及地方政府先后出台多项政策支持开展海绵城市建设[2]。国务院办公厅、住建部、财政部、水利部等相关部门先后发布了多部文件，并先后公布2批海绵城市试点城市名单，总共30个城市成为试点城市。

文件从指导思想、设计理念、控制目标及财政支持到考核要求等多方面，指导建设、监督和规范试点城市的海绵城市建设工作。海绵城市相关法律法规如表1所示。

表 1 我国海绵城市相关法规政策

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海绵试点城市政策响应

本文分别选取了东西南北具有代表性的海绵城市试点地区：上海市、西咸新区、厦门市、北京市，结合其地理、气候、经济的多样性，调研各自海绵城市建设政策响应程度。

2.1 上海市

上海市地处长江入海口的东海冲积平原，市域内河流众多，地下水位高;上海市属亚热带气候，降雨量充沛，平均全年降雨量约为1093mm，降雨多集中在6～10月，常遇台风和暴雨，瞬时雨量大，极易造成城区内涝。

2015年11月起，上海市人民政府办公厅发布了一系列政策文件，提出总体工作要求。临港地区作为上海首个国家级海绵城市建设试点地区，成立了上海市临港地区开发建设管理委员会，先后发布了一系列文件。表2为上海市及临港试点区海绵城市建设相关法规政策。

表 2 上海市及临港试点区海绵城市相关法规政策

2.2 西咸新区

陕西省西咸新区属温带大陆性季风型半干旱、半湿润气候，年平均降雨量约520mm，其中7～9月降雨量约占全年降雨量50%，夏季降雨多以暴雨形式出现，所处西北地区多以黄土为主，易形成洪涝及水土流失等自然灾害[3]。

2012年初开始，沣西新城开展局域性试点，2015年成为全国首批16个海绵城市建设试点之一。2015起西咸新区在海绵城市建设的做法、规范、导则等方面进行了创新探索，在北方地区有很强的示范意义，引领着未来城市发展的方向。表3为西咸新区海绵城市相关法规政策。

表 3 西咸新区海绵城市相关法规政策

2.3 厦门市

厦门市地处福建省东南端，属亚热带海洋性季风。年平均降雨量为1530mm，3～7月处于梅雨季节，4～10月受台风影响，降雨集中且暴雨频繁，3～10月降雨约占全年降雨量85%[4]。

作为第一批海绵城市建设试点城市之一，厦门市在深入研究国家相关政策文件和技术标准基础上，借鉴其他城市的经验和标准，在城市规划、组织管理等方面出台了海绵城市相关法规政策，如表4所示。

表 4 厦门市海绵城市相关法规政策

2.3 北京市

北京市地处华北大平原北端，夏季高温多雨，冬季寒冷干燥，为典型的暖温带半湿润大陆性季风气候。多年平均降水量在400～800mm，降水期主要集中在夏、秋两季。针对北京市地理气候条件，北京市响应出台了相关法规政策，如表5所示。

表 5 北京市海绵城市相关法规政策

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各地海绵城市建设经验与启示

2013年底至今，海绵城市建设经过5年的探索和实践，在规划、设计、建设和管理等方面取得了许多经验。基于各地的政策响应，结合实际，重点从政策制定、标准支撑、监测及信息化建设等方面，总结可复制推广的经验，论述海绵城市现阶段建设重点，为全国海绵城市建设提供参考。

3.1 政策制定

国务院办公厅有关文件要求地方将海绵城市纳入建设项目管理和控制的全过程，部分城市已出台了一定的管控制度。海绵城市建设在我国还处于探索阶段，无论是国家还是地方，目前发布的多为指导性文件，住建部印发的相关文件也只在工程技术、绩效考核等方面给予指导，尚未出台强制性法律法规对海绵城市建设进行制度约束。

各地市按照国家政策精神，结合自身特点，制定了一系列海绵城市建设规范。例如，2004年5月，北京市人大常委会通过的《北京市实施<中华人民共和国水法>办法》明确指出：“凡是新、改、扩建的项目应符合雨水收集利用设施的设计标准及规范。”[5]但是，目前缺乏系统的法律保障，而且法规针对性不强，在实践过程中遇到的很多实际问题不能从现有的规范中得到解决，相关工作的进展仍然存在一定困难。

3.2 标准支撑

完善的标准体系不仅是海绵城市建设中的重要经验，还能指导和规范海绵城市建设，保证海绵城市建设的质量水平。《关于推进海绵城市建设的指导意见》的“基本原则”和“规划引领”明确提出要“完善标准规范”。

根据标准体系，已编制发布了17册海绵城市建设国家建筑标准设计图集，包括05S518《雨水口》、10SS705《雨水综合利用》、14J206《种植屋面建筑构造》、10MR204《城市道路——透水人行道铺设》、15MR105《城市道路与开放空间低影响开发雨水设施(海绵城市建设系列)》等，使各地的建设工程有据可依。但是，这些多为设计标准，鲜有涉及后续监测评价的标准。此外，一些城市也根据自身海绵城市发展需求，编制了相关标准。例如，厦门市发布一系列标准化指导性技术文件，初步形成了标准化、系统性的地方性标准和制度，如表6所示。

表 6 厦门市海绵城市建设标准

3.3 因地制宜

海绵城市是我国生态环境建设的必然选择，住建部发布相关文件在城市规划、工程设计、建设、维护及管理过程中，明确了海绵城市构建的内容、要求和方法，但我国地域辽阔，气候、土壤、地下水等自然条件差异较大，海绵城市建设的目的也不同，而《海绵城市建设技术指南》只提供了宏观的指导，不一定完全适合每个城市。例如：上海、厦门等东南部地区水资源丰富，但夏季暴雨频发，因此更注重径流峰值及径流污染控制;北京以及西咸新区等西北部地区水资源缺乏，除了应对短时暴雨的径流峰值控制，更应以雨水资源的回收与利用为主。

面对特有的地理气候条件，更加体现了因地制宜地必要性和重要性。例如，西咸新区所在西北地区广泛分布黄土状粉土，一定压力作用下，受水浸湿后产生显著湿陷性，对建设工程有明显的影响。其所面临的黄土问题，是前所未有的，因此西咸新区针对西北湿陷性黄土地区特征，选择运用浅层、小型的海绵入渗措施，并进行防渗处理。

3.4 数据监测和信息化建设

随着海绵城市建设的推进及自评估通知的发布，现阶段海绵城市建设的重心应逐渐从开发建设转向监测评估及信息化平台建设。然而，目前海绵城市监测数据不足，加上网络平台落后，导致海绵城市信息化综合管控平台难以构建。

监测数据方面，尚未形成系统的雨水管理数据库。这是由于海绵城市建设初期，海绵监测还未引起各方的重视，加上监测点位布置不均、设备精度不足、成本较高等因素，导致集雨量、流量、水质的一体化监测数据不够全面。在信息化建设方面，海绵城市管理还未纳入统一的网络平台管理，部门之间的工作计划和项目进展等信息无法实时共享，工作效率降低。地方无法从区域范围协调各项目，政府无法从全国范围协调指导各地方，民众也无法从一个系统里了解从全国到地方再到各项目的进展及运行情况。

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海绵城市建设的建议

4.1 完善政策法规体系

海绵城市建设过程中，政府是主要推动者和监督者，应逐步构建完善政策法规体系，从法律角度提升海绵城市建设的重要性和公众意识，实现依法治水。海绵城市涉及市政建设、环境保护、水资源管理，应结合这三大领域专门制定适应于海绵城市建设的法律依据。海绵城市建设还涉及建筑与小区、园林绿地、城市水系、道路交通等多个领域，又包括城市规划、工程设计、建设实施、管理维护等环节，因此需针对不同领域、不太环节分布制定相应的规范导则，进一步完善和细化相关法规，形成系统的海绵城市建设规范能体系。

4.2 建立海绵标准体系

海绵城市建设需要城市规划、城建、水利、市政、交通、国土等多部门协调配合形成合力。当前，在国内各试点城市，海绵城市建设的项目均较为分散，各个单体项之间如何接驳仍是技术关键点。我国建设海绵城市起步晚，基础性的标准技术文件较为缺失，规范海绵城市建设各关键点，亟须技术支撑。因此，海绵城市建设标准体系的构建及相关标准设计图集的不断补充和完善，已经成为现阶段我国海绵城市建设的当务之急。此外，目前发布的标准多集中在设计及施工上，应尽快推进监测、运营管理标准的编制，加快海绵城市标准体系的建立。

4.3 因地制宜，合理施策

海绵城市建设需要根据当地气候条件、降水规律、土壤性质以及经济、城市发展程度、生态状况的不同，分别制定不同要求，采取不同的措施，并进一步研究和细化各类控制性指标。指标的制定不要一味追求省里比国家高、市里比省里高。地方根据自身条件设置合理的指标，再细化不同阶段指标，把最低的指标做好做透，做出成果后再提高。

4.4推进监测，构建海绵城市信息化综合管控平台

目前，海绵城市建设的重心仍停留在规划、设计和施工上，后续监测还未及时跟上。现阶段建设的重心应放在海绵监测上，进一步完善海绵评价及维护体系，定期进行第三方监测评价和维护，并利用合理模型，开发高精度高质量的海绵城市监测设备体系，完善雨水管理数据库，构建海绵城市信息化综合管控平台。

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结 语

近年来，我国城镇化发展迅速，自然水体破坏严重，基础设施建设相对滞后，造成城市内涝频发，热岛效应、环境污染、资源短缺等问题日益突出。建设海绵城市成为我国实现可持续发展的必然要求。各试点城市都进行了积极响应、探索和实践，总结可复制推广的海绵城市规划、设计、建设和管理经验。

本文基于政府主管部门发布的海绵城市相关政策及要求，调研了上海市、陕西省西咸新区、厦门市、北京市等试点城市的政策响应程度，并对各试点城市海绵城市建设现状及所面临的问题进行了分析，综合各试点城市海绵城市政策、标准、监测等方面的建设经验，提出完善政策法规体系，建立海绵标准体系，因地制宜、合理施策，推进监测及构建海绵城市信息化综合管控平台等对策建议。

 

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