仇保兴：推动“合作建房” 破解城市 “夹心层”人群住房难

（原标题：仇保兴：推动“合作建房” 破解城市 “夹心层”人群住房难）

《财经》记者杨中旭/文

此前两个季度，中央和部分地方政府接连出台“控房价”之策，2017年4月，部分房价高烧城市的房价开始有所消退，但仍属“高位盘整”。在国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴看来，政策仍需精准发力，毕竟，“房价越高，‘夹心层’越大”。

所谓“夹心层”，指游离于商品房和现有保障房体系之外的城市居民，北上广深等一线城市的年轻白领是其中最主要的群体。

近日，50位国务院参事就经济社会领域的若干问题展开集中研讨，仇保兴就解决“夹心层”住房难的问题做了发言。会后，他接受了《财经》记者的专访，详解了推动“合作建房”、解决城市“夹心层”人群住房难的供给侧改革思路。

国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴

“夹心层”嗷嗷待哺

《财经》：您刚才在会议上提到，“夹心层”队伍在不断扩大。按照我们的理解，往小了说，是越来越多的人住不起房子；往大了说，收入分配格局恶化了。

仇保兴：近几年来，一二线城市房价不断高企，尽管市民收入有所增长，买不起房子的人却越来越多。房价越高，“夹心层”越大，因为收入增速没跑赢房价增速。越是北上广深，“夹心层”越多。

举个例子，住建部对面新建的商品房，单价12万/平，拿工资的公务员肯定是买不起的。特别是停止福利分房之后新晋的年轻公务员、事业单位的教学科研人员，几乎全部处于“夹心层”。

《财经》：据我们所知，中央一些部门和部分地方政府，并没有完全停掉福利分房，公务员仍然可以用相对低廉的价格，获得一套一线城市的住宅。

仇保兴：从政策上，这是不允许的。公务员的福利分房，无论北京还是上海，都已经停掉了。你所说的情况，是个别部门和地方在偷偷摸摸地盖，在用地等手续上打了一些擦边球。或者利用国有空地，以其它各种名义批了手续。

问题是，偷偷建房不公平，有权的部门建了房子，没权的部门建不了。

当然，从情理上来讲，这部分获益的“夹心层”值得同情。如果不是单位给建了房子，新来的公务员和事业单位科研人员就将面临一半以上月工资用来租房的窘境。政府虽然有房屋补贴，但每月不过一两千元，在房价高企的背景下，未免杯水车薪。

《财经》：新晋公务员恐怕只是“夹心层”的一部分。

仇保兴：是这样。更多、更难受的“夹心层”，是一二线城市里的年轻白领。他们的工作年限不长，收入不高，单位不能“偷偷摸摸盖房子”，也很少有房屋补贴。

《财经》：您刚刚在会上提出了“合作建房”的思路，它是保障房体系的一部分吗？

仇保兴：现在还不是，未来应该是。

让这种民众自我组织、自我解决住房问题的模式逐渐成为住房保障的第三种重要力量，这个前景是可以期待的。体系成型之后，你会看到，这种模式将长期存在，可以弥补现行住房保障体系的短板。

合作建房参与者是无房户，收入差距跨度较大，但都属于中低收入阶层，正好处在“夹心层”，又希望有属于自己的房子或合适的公租房。那么志同道合的人、比较熟悉的亲朋好友自我组织起来，注册一个住房合作社，有钱的人多出钱，建好房子可买下来，收入低者可以租。一般按照国外的经验，此类自建房的租金只有市场的1/3左右。第二，住房合作社建房子买的地是通过市场公平买地，因为这是一个公平的市场交易。那么参与者拿到的好处是什么呢？房地产开发的利润以及国家的优惠政策，这些好处将让利给中低收入阶层。

《财经》：合作建房者是无房户，可现行住房保障体系针对的也是无房户。

仇保兴：现行住房保障体系主要由“补砖头”和“补人头”两大部分组成。问题是，如果我作为无房户，但收入又高于享受保障房的标准，或由于房型和地点等因素，不肯进入这两个部分，你是否还有第三条道路备选？

“补砖头”和“补人头”涵盖人群太少

《财经》：所谓“补砖头”，就是政府出钱把房子建起来给低收入阶层住。所谓“补人头”，就是给低收入阶层发住房补贴，让他们自由到市场上租房子。从效率出发，“补人头”效率更高，“补砖头”则问题多多。

仇保兴：的确如此。

从历史上看，我国的保障房制度走过了几个阶段。但在保障房建设结果来看，始终有一个如何提高公共资源使用效率的问题。

我国政府在“十五”、“十一五”、“十二五”期间选择了以“补砖头”为主、“补人头”为辅的保障房模式。这种模式光是“十二五”期间，就投入了5万亿的财政资金，建设了大约3600万套的保障房。但是随着时间的推移，保障房“补砖头”的弊端逐渐地显现出来了。

数据来源：2012-2015各年保障性安居工程跟踪审计结果、财政部、住建部公告等

最主要的弊端，首先是供需之间的不配套。比如，有些城市居然有3万多套保障房空置，有些县城保障房的库存再过10年都消化不了。这是什么原因造成的？因为地方政府总是希望把保障房建在地价低、建造成本低的地方，但低收入阶层又希望住所能靠近就业，这就产生了一个难以调和的矛盾。

第二，保障房建好了以后发现配套严重不足，例如公交、菜场、医院、中小学都没有。谁愿意到生活不方便的地方去居住？

第三，因为信用体系不健全，廉租房、公租房因租金低廉进入以后退出非常困难，不少城市退出的比率5%都不到。你穷的时候住进去，富了以后却不退出，岂有此理？

第四，保障房质量监督比较困难。它跟商品房不一样，商品房是买楼花，买了楼房以后买楼者就会对住宅建设的质量进行监督，就会关心它的配套工程是否齐全等等。但保障房是先有了房子再摇号，建的过程中间谁住、谁是使用者是不明确的，往往缺乏事前、事中的监督，所以保障房在世界各地都出现了严重的质量问题。

第五，廉租房、公租房制度可能会加剧严重的居住分野现象。为什么呢？住廉租房的穷人成堆，结果穷人和富人就产生重大的空间分野，这种现象在发达国家早在上世纪60年代就注意到了，穷人和富人应该合住，穷人可就近为富人打工赚钱。各得其所，不能出现变相的贫民窟。在美国，有个叫普鲁伊特的保障房区，好几万的低收入阶层住在一个地方，虽然小区是德国的建筑师设计的，而且这个项目获得了设计金奖，但是由于质量问题和后续物业管理的问题，居住质量越来越差，越来越少的人缴物业费，这个项目在建成不到17年就重新被政府炸掉了，引起了非常大的社会轰动。也就是说，在保障房建设过程中间，始终有一个政府资源低效使用甚至浪费的问题。

最后则是腐败问题。保障房体系构建之初，是以经济适用房为主，里面的摇号、分配腐败层出不穷，经适房小区里停着业主的宝马和奔驰，多年来较多见诸报端。哪怕是少数城市推行的限价房，摇号过程中依旧腐败多发，为了拿到一个号，不少人付出几万块钱的代价。付这几万块“中介费”是非常无奈的，但比起地价差异，这算不了什么。

《财经》：“补砖头”弊端如此之多，转向“补人头”，由居民自己做主，而非政府行使“父爱主义”，是不是就解决了上述问题？

仇保兴：准确地说，“补人头”在供需匹配上做得较好,也容易退出，而“补砖头”经常“捉襟见肘”。目前的保障房政策重新调整到以补人头、公租房和棚户区改造为主，棚户区改造供求脱节的问题较少，棚户区改造的量又非常大，从“十三五”开始，每年棚户区改造都在400万套到500万套之间，对低收入群体居住条件的改善和投资拉动起到了巨大的作用。。

从可以上市变得不能上市，从产权买卖变成只能租用，从“补砖头”逐步向“补人头”转移，这些变化都是根据进城的人口、收入的变化以及保障房供应体系出现的问题不断进行调整而来的。但是，“补人头”、公租房和棚改仍然有较高的监管成本，特别是在社会信用体系尚未健全的情况下，哪些人应该补贴，哪些人应该退出，是件蛮头疼的事。

《财经》：德国首次购买商品房的年龄是42岁，我们在七八年前是26岁，现在是27岁，说明我们的保障房在降低购房需求方面作用很小。

仇保兴：这说明现有的住房保障体系涵盖的中低收入人群还不够。

“合作建房”恰逢其时

《财经》：这么说，“合作建房”恰好补上了保障房体系的短板。

仇保兴：我们换一个思路。大量建设经济适用房的阶段，我们的保障房政策是“居者有其屋”，强调所有权；公租房主导阶段，我们的保障房政策是“住有所居”，强调使用权。

不过，我们不要忽视了千百年来的中国文化，那就是“居者有其屋”。如果把“合作建房”也纳入保障房体系，让保障房体系涵盖的人群可自由选择租还是买，是不是更合理？

《财经》：上世纪90年代和本世纪初，集资建房其实很常见，各地都曾出现过，做得较多的一种模式，是单位集资建房。

仇保兴：我国在2005年以前也曾经大量地进行合作建房，但那个时候的合作建房，法律地位不明确、形式不规范、用地选择主要是占公地。大部分的集资建房、合作建房都是单位统一组织的，存在大量的舞弊行为，同时占用的土地都是单位内部的公地，原本属于全民的国有资产。

当时还发生了一个不幸的事件。2005年11月15日，山西太原某中学初中生在马路上上体育跑步课，一名打瞌睡的驾驶员驾驶着卡车冲过来，当场压死了20名学生和一名教师。据后来调查发现，太原市300多个中小学，居然只有不到10%的中小学操场的面积是达标的。为什么那么多的学校操场不达标呢？这与当时一部分学校把自己的操场作为教师的集资建房用地直接相关，学生只能到马路上去做操。集资建房出了这么大的一个弊端，后来就把它喊停了。

二战以后，发达国家除了大量的“补砖头”建房，也逐步转向“补人头”和合作建房模式。集资建房本来是一种解决住房困难的新制度，只要做到规范集资、规范用地、规范分配，本来是个好事。太原这件事出来以后，除了少数远郊工矿企业，我国的合作建房全面停下来了。

《财经》：合作建房在发达经济体较普遍，降低了住宅商品化程度，“炒房”的市场就变小了。

仇保兴：是这样。在欧盟国家，最多时每年购房量的30%是合作建房，最低时也有10%左右。从这一点出发，保障性住房和商品化住宅往往存在此长彼消的关系，推行“合作建房”也符合“房子是用来住的，不是用来炒的”这一定位。

《财经》：开发商一直主导着商品化住宅的供应，那么，保障性住宅供应体系变革，是否会从法律政策层面改变这一状态？

仇保兴：住房保障法正在制定中，我觉着应有相当的篇章来描述住房合作社，从法律上进行保障，这是最重要的。第二，国家要明确对这一类夹心层自己组织、以公平的形式拿地的合作建房新模式，给于减免税负和贷款优惠政策，甚至给它一定的直接补贴，优惠政策要明确。第三，有关的监管单位对这种自发定向的集资行为进行适当的监管，因为这毕竟是在局部的范围，把资金集中起来，交到一个人手里，银行的账户和资金使用去向等都要有第三方监管，防止出现管理者的舞弊行为。如果把这三个问题解决了，加上吸收过去合作建房的成功经验，回避过去在旧体制下单位集资建房存在的各种弊端，我相信这个制度的生命力是非常强的。

《财经》：刚才您谈到，原有保障房座落地点普遍比较偏，生活不方便，民众不愿意住进去，说明政府配置资源的效率不高。

仇保兴：老百姓的问题自己组织去解决，政府从包办主导变为保驾护航，这符合保障房建设的基本原则，这样的话就能使市场扭曲的信号可以调整过来。

同时，政府公共资源的配置效率可以提高很多，因为老百姓自发组织，跟政府出钱包建完全是不一样的。十八届三中全会最重要的一个方针就是：让市场在配置资源过程中起决定性作用。

政府主导的“补砖头”、“补人头”模式很大一部分是从上而下操作的。而合作建房的模式，实际上是一种从下到上的操作模式。两种模式相互之间能够组合共存，能够取长补短，就可以比较圆满地使我国的住房保障体系兼顾更多中低收入阶层，使更广大的人民群众能够住上自己满意的房子。

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