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杨虹 | 弃补：深圳绿色建筑补贴政策的困惑与反思

时间：2019-10-23 作者：系统管理员来源：新营造阅读：45967

文章摘要： 杨虹 | 弃补：深圳绿色建筑补贴政策的困惑与反思

2019年6月，深圳发生了3起开发商主动放弃绿色建筑财政补贴事件。据查询，深圳市建设主管部门在2018年曾立项、评审通过5个绿色建筑项目，每个补贴额度150万～300万元不等，已明确“弃补”的项目有3个，“弃补率”达到60%。

在诸多企业融资捉襟见肘、经营环境日益艰辛的当下，令人垂涎三尺的补贴蛋糕竟然被弃之一边，形同鸡肋，是美味蛋糕，还是陷阱？这不禁让人疑虑。

在拨付补贴前，深圳市建设主管部门对上述项目进行现场复验，发现大量绿色建筑运行功能未启用，例如建筑一体化太阳能设备已拆除、中水设施停用，处于维护不善甚至“零维护”状态。为此，深圳市建设主管部门发出整改通知，要求限期整改。开发商反馈，宁愿放弃补贴，也不肯进行整改及持续运行。

开发商主动“弃补”的行为，一方面反映了绿色建筑长期以来的重建轻管、运营水平不高的现状，另一方面，从经济角度考虑，绿色建筑的运行成本高于传统建筑，在低物业收益的状态下，不少开发商及物业管理机构其实是把绿色建筑视为一种负担，常因某些理由不时地停用一些绿色设施。

1 “大跃进”式发展历程

绿色建筑作为一种可持续发展的建筑模式逐渐获得认同，从理念正走向实践，已经形成了较为完善的理论体系和相对成熟的案例经验。目前对绿色建筑的研究均集中在技术标准、规划设计理念、具体建造技术、建材采购与使用等方面，少有对政策理论、经济成本进行专题研究。

2012年5月，财政部与住建部下发了《关于加快推进我国绿色建筑发展的实施意见》，首次明确了绿色建筑奖励标准：二星及三星级每平方米分别奖励45元及80元，对于绿色生态城区的资金补助基准高达5000万元。

地方随之加大绿色建筑发展扶持机制。以深圳为例，深圳市先后印发、修订了《深圳市建筑节能专项资金管理办法》，从2012年开始，对获得绿色建筑设计标识、运行标识的项目均给予补贴。2018年修改相关管理办法后，对获得高星级绿色建筑设计标识项目的补贴提升到300万元，对运行标识项目的补贴更是达到350万元，对绿色建筑标识评价的费用也给予报销。

补贴政策出台后，深圳各类绿色建筑项目纷纷行动，发展势头迅猛。2012年，深圳宣布已建和在建绿色建筑面积突破1000万平方米。截止2018年底深圳绿色建筑面积超过1亿平方米，累计超过1000个项目获得绿色建筑评价标识，新建建筑全部为绿色建筑。相比2012年，深圳绿色建筑面积翻了10倍不止。

到底是什么造就了绿色建筑火箭速度的扩张？

2 推广中冷热两极

一边是轰轰烈烈的绿色建筑“大跃进”发展，一边是绿色建筑在终端的遇冷。

从市场反响来看，绿色建筑对消费者而言，是个相当模糊的概念。消费者购买房屋，不会考虑是否为绿色建筑，如果不涉及自身便利，更不会深究绿色建筑设施设备后续运维。

开发商在投资房地产过程中，首先考虑的要素为有效需求，其次为房地产市场的预期。房地产是否为绿色建筑，与开发商利润、品牌增值无关联度。作为绿色建筑最有力的推动者，已经漠视了绿色建筑的存在。

过去把绿色建筑推广难的原因常归结为政府激励不足，或认为绿色建筑产生的增量成本打击了积极性。也有很多学者将开发商和消费者不认同、不了解绿色建筑原因归结为环保意识不够。如果绿色建筑仅仅是“意识不到位”，那也不会出现前面“弃补”事件。

绿色建筑产业链中，开发商处于落实标准、引导绿色建筑建造前端。绿色建筑不只在集约资源方面实现建筑与人的可持续发展，也符合消费者个人利益，使消费者拥有舒适、环保的居所。理论上讲，绿色建筑具有两个方面的积极性，政府为了实现社会健康发展，积极推动绿色建筑，社会公众为了个人利益选择购买绿色建筑。与其它商品一样，绿色建筑发展过程当中应当由政府、消费者双方发挥作用。

目前绿色建筑的开发建设主要依靠行政手段推动。深圳市2013年发布促进办法，广州市在2013年出台管理规定，各大城市在“十三·五”期间相继印发了绿色建筑发展规划。实践中，政府发挥着主导作用，在绿色建筑推广上做了大量的工作，投入了可观的财政经费。

现实情况只能这样推测：各方主体对绿色建筑的反应并不相同，政府的有形之手已经过界。当有形的手伸得过长，市场无形的手缺位，使绿色建筑市场难以发育充分。

3 政府补贴产生的效用分析

按现阶段的技术体系，绿色建筑必然增加建设成本。由于造价相对增加，成本回收期不可见，利润空间有限，增量成本理论上会影响开发商投资绿色建筑积极性。

真正阻碍绿色建筑的，不在于增量成本。首先从实践来看，增量成本整体下行。经过多年发展，绿色建筑措施日趋成熟，项目总量巨增，形成大量可复制、可借鉴的案例，致使增量成本下降，减小了一次性投资的压力。

为使成本、效益之间具有可比性，本文采用净现值来表示绿色建筑收益。对绿色建筑成本效益进行评价时，从开发商投资收益的角度来分析项目具有的成本项和效益项，公式如下：

公式中，C0为绿色建筑较之传统建筑的开发商所需一次性增量成本；C1为后期运行年度所需费用；E为绿色建筑较之传统建筑所带来节约的费用；i为折现率；n为绿色建筑全寿命周期。

当NPV=0时，是绿色建筑成本的最大值；当NPV≤0时，开发商将理性放弃绿色建筑。

以深圳一项目为案例，该项目为市银级运行绿色建筑，平均单位面积绿色建筑增量成本为25.3元/m2，后期需要额外增加人力、资源的投入以维持其正常运转，产生额外运营成本2～8元/m2·月。额外运营成本过高，加上一定使用周期后更新换代、设备摊销折旧，投入已不能抵消收益，此时开发商选择了闲置设施，放弃政府补贴。

更为重要的是，假使增量成本处于静止状态，开发商也能够有三种策略选择对付增量成本：成本转嫁、成本内化或两种方法同时使用。其中，成本转嫁是使用最为有效、快捷的手段。

3.1 增量成本转嫁问题

房屋作为一种商品，价格由供求双方共同决定。由于房屋建筑具有建设周期较长、价值量大、空间固定等特点，其价格具有一般商品所没有的特点：在短时间内房屋的供给是缺乏弹性的，因此房屋市场价格很大程度上取决于供给关系。

房屋市场需求短期内缺乏弹性，即人们所谓刚性需求。短期需求缺乏弹性的商品定价时无须考虑商品的生产成本。需求缺乏弹性表示需求量变动的比率小于价格变动的比率，商品价格提高只会引起需求量些许减少，但销售总收入不会下降甚至上升。因此，绿色建筑在建造过程中产生的增量成本，开发商能够轻易地将其转嫁给消费者。

3.2 增量成本对市场均衡影响问题

房屋与一般商品不同，不仅具有消费品属性，还具有投资品的属性。作为投资品，其价格形成机制不仅取决于市场上的供求关系，更重点关注未来的预期收益。预期价格上涨则需求增加，预期价格下跌则需求减少，所谓的预期价格就是消费者根据以往的价格走势、宏观调控政策取向来判断价值。概括来说，在投资品的市场中难以找到均衡点，消费者对房屋投资通常就是“追涨杀跌”。

以深圳为例，2000年至2008年深圳市房地产市场的需求价格弹性基本持平于供给价格弹性；2008年至今，需求价格弹性都大于供给价格弹性，即目前深圳房价居高不下主要源于需求过旺所致。

市场类型影响定价权。市场类型分为完全竞争、垄断竞争、寡头垄断和完全垄断四种，四种类型的市场中生产商的定价权力大小不同，依次由弱到强。在北上广深等一线城市，土地资源稀缺，房屋市场位于寡头垄断和完全垄断之间，开发商在定价权方面占据主动地位。近20年里，国家发改委多次公布年度价格举报情况，举报重灾区集中于垄断领域，房地产位列其中。

开发商拥有的定价权，决定了其对成本转嫁的强依赖性，减少了做绿色建筑的动力压力。

3.3 咨询机构游说与财政补贴问题

上述成本转嫁、消费均衡的分析证明，政府补贴在绿色建筑发展中作用有限，财政投资力度再大都无法从根本解决绿色建筑难以真正推广的事实。

在市场缺乏动力的情况下，还是出现了大批绿色建筑，这又怎么解释？

其一是因为地方强制推行最低星级绿色建筑；其二是关于绿色建筑产业主体问题。

政府设立绿色建筑补贴的初衷，就是对增量成本进行弥补，激励开发商建造绿色建筑，以带动整个产业链发展。

绿色建筑产业涵盖产品生产和生产有关的服务内容，涉及勘察、规划、设计、检测、材料、成品生产、建筑施工与安装、运营管理、咨询与服务等多个单位，对产业发展具有较强的拉动力。

从上述看，处于产业链上游的开发商对绿色建筑推动缺乏动力。处于产业链下游的咨询机构相对被动，在开发商不愿推行绿色建筑的情况下，以政府补贴为诱因，向开发商承诺，建成绿色建筑能获取相应的政府补贴。

甚至有咨询机构与开发商签订合同，承诺获得政府补贴后，开发商才向咨询机构支付相应的咨询费用。此时咨询机构已经演变成为寻求“政策租”的掮客，不单纯承担着第三方服务的角色，这在专项资金管理中是明令禁止的。政府补贴本意是通过前端建造，带动整个产业链的良性发展。在实践中，变成了咨询单位游说开发商，共同对政府补贴进行“掘金”。

当开发商发现，绿色建筑后续运行成本不菲，后期对专业技术力量要求偏高，所投入的时间、人力、资金成本远超过政府补贴带来的收益时，开发商违背和约，放弃补贴。这也是本文开头所讲述的集体“弃补”事件的真实原因。

4 财政补贴给绿色建筑发展带来的弊端

4.1 虚假“绿色”不能实现节能环保初衷，做出来的都是“假绿建”

前面已讲过，绿色建筑的推广目前有两个途径，一是采用行政手段强制最低星级，二是咨询机构利用政府补贴来说服开发商。为获取咨询费用，咨询机构以绿色建筑能够获取补贴为诱导，向开发商做出承诺。

这种短期获取补贴的行为，导致绿色建筑设计水平和管理水平进一步降低。咨询单位为了生存，被迫从政府补贴中获利，极可能产生补贴的权利寻租。市场的推动主要依靠补贴推动，绿色建筑市场陷入恶性循环，政府越补越大，绿色建筑越来越假。长期以往，严重伤害市场信心。

4.2 补贴资金没有按预期产生技术外溢

政府补贴资金来源于财政专项资金，资金后续使用应具有明确的目标。开发商获取资金后，资金如何分配使用，政府方面无从得知。绿色建筑发展多年，开发商采用的技术体系并没有进步，仅仅是在咨询机构的配合下，以评价标准为依据，满足相应的星级等级要求，对于绿色建筑整体考虑、长期运维、新型技术采用完全不会顾及到。补贴资金是否按预期要求投入到项目后续运行，或进行相关科技研发，无从获取相关信息。

4.3 补贴规定缺乏经济理论和技术体系支撑

其一，政府补贴的目的是为了扶持特定产业或企业的发展。在过去较长的时间内，绿色建筑补贴的对象主要为开发商，消费者得不到直接受益，设计单位、施工单位也难以受益，这在市场机制上不利于调动整体协调发展。目前绿色建筑补贴政策存在瑕疵，单一的无偿补贴难以实现绿色建筑良性发展的目标。

其二，绿色建筑技术本身存在问题。绿色建筑涉及学科种类多，各学科早已形成独立标准体系，使得绿色建筑技术缺乏有机协同。绿色建筑评价标准历经修订，部分指标设置不尽合理，居民感知性低，对推广造成相当大的障碍。目前绿色建筑技术体系是否值得推广、值得政府去补贴，仍是需要研究的题目。

4.4 可能滋生寻租行为温床

理论认为，寻租是一种经济主体凭借政府保护寻求财富转移的行为，对经济发展往往具有比较严重的阻碍作用。安同良等指出，“政府与企业间存在一定程度的信息不对称，因此政府补贴可能会引发逆向的激励作用”，“一方面，寻租行为造成了社会资源配置的扭曲，防碍了更有效生产方式的实施，抑制了全社会从市场竞争中获益；另一方面，它占用了本应该用于生产性的社会经济资源，却没有创造成社会财富”。

补贴本质是由政府充当着资源分配决定者的角色。许多理论和实践证明，政府补贴这种非市场化的制度安排效率低，造成资源配置的不公平、不均衡。绿色建筑补贴来源于建筑节能资金，虽已制定了专门的管理办法，但在项目评审、排序、资助额度的核定方面，仍存在信息不对称的情况。

5 完善财政补贴考虑

直接对绿色建筑进行补贴并不是最合理的做法，而且每次弃贴行为对政府的公信力也是考验。可以考虑采取一些监督机制做法，把绿色建筑的推广权交还给企业和消费者。不见得非要短时期内大幅推广绿色建筑，可以设想允许经过三年甚至五年的过渡期，使消费者逐步接受绿色建筑。

（1）提高财政补贴支出效益，从制度创新上改变补贴方式。在总量上，压缩财政补贴规模；在结构上，规范补贴方式，调整分配格局。

（2）对于补贴政策走向，上策为取消，中下策为规范财政补贴的范围和重点。广州、北京及江苏省部分城市正逐步削减或取消绿色建筑补贴，这并未给致力于绿色建筑的企业造成太大打击。作为重点推广绿色建筑的城市，市场相对成熟，产业链整合度较高，融资问题较小，趋向于取消补贴。也可以考虑改变绿色建筑无偿资金补贴方式，取消直接补贴，尝试建立贷款贴息基金和价格风险基金新的补贴政策。

（3）增加财政对绿色节能方面科研支持力度。消费者对绿色建筑的认同感低，理解不尽相同。现有绿色建筑技术体系仍没有形成有机体，难以让人体验感知到“绿色”。对绿色节能技术集成仍有大量空间去探讨。建议抛弃生硬的星级评价和财政补贴，加强基础科技研究扶持，减少技术、标准等形成过程中的利益考虑，促进建筑真正绿色发展。

6 还需深入探讨的问题

在绿色建筑发展初始阶段，政府强有力的推动和扶持是有必要的。此时，政府对市场的干预范围、方式和形式多样，财政补贴是其中非常重要的支持手段。很多学者从实证中提出自己的观点，“政府补贴提高了受援助企业的产出、就业及固定资产，但是考虑到补贴对未受援助企业带来的利益损失，从整体上看政府补贴在长期中并不利于行业发展”。

“弃补”事件产生的效应不止是放弃几百万元的资助这么简单，事件将波及公信力、财政预算的执行、行政成本浪费等方面。若更深入思考，引出以下问题：（1）绿色建筑补贴政策是否合理；（2）绿色建筑不“绿”，是否发展成为政绩工程；（3）补贴是否影响绿色建筑行业的良性发展；（4）绿色建筑技术集成体系是否可持续、可推广；（5）长期对绿色建筑进行补贴，是否会步入新能源补贴的后尘。

本文仅针对此次弃补事件进行分析，不能全部解答上述问题，毕竟这些问题关乎整个绿色产业的发展，业内人士有必要作进一步分析与研究。